Todas as tentativas de harmonização das leis de defesa do consumidor na América Latina têm se mostrado frustradas. A última delas, na formação do MERCOSUL, está a confirmar a profecia feita pelo então coordenador jurídico da Consumers International, Jean Michel Arrigh, quando escreveu¹ que o consumidor era o grande esquecido na assinatura do Tratado de Assunção de 1991.

E não é por falta de leis nacionais de defesa do consumidor pelos diversos países do continente que esta dificuldade existe: 15 países têm leis bastante satisfatórias, sendo que os direitos básicos dos consumidores estão previstos nas Constituições Nacionais de 11 (onze) países: México, Colômbia, Equador, Brasil, Peru, Venezuela, Argentina, Costa Rica, El Salvador, Paraguai e Guatemala. Porque a dificuldade de harmonizar estas leis?

Para que seja possível uma harmonização efetiva de normas nacionais de defesa do consumidor no âmbito internacional é preciso minimamente o atendimento a três condições básicas:

• a vontade política efetiva por partes dos países em constituir um bloco político/econômico;

• a existência de leis nacionais nestes países, que guardem um mínimo de identidade, seja nos temas tratados, seja na forma de tratá-los. Tal possibilitará o estabelecimento de um patamar mínimo bastante razoável no momento de harmonização das leis;

• a fixação de um acordo internacional que crie mecanismos que possibilitem:

 

(i) a compatibilização de níveis de proteção desiguais, respeitando-se o patamar comum firmado, de forma a fazer com que os países mais atrasados possam melhorar gradualmente suas leis, sem prejuízo da aplicabilidade de leis mais protetivas nos países mais avançados.

(ii) a solução de conflitos supranacionais, por meio de um tribunal supranacional, quando não houver respeito às decisões tomadas no âmbito do mercado comum.
Se levarmos em consideração estas três condições, podemos verificar seu total atendimento na fase atual da chamada "União Européia".

Mas na Europa não foi sempre assim: o Tratado de Roma, ato que inaugurou formalmente a Comunidade Européia, em 25 de março de 1957, não tinha nenhuma disposição jurídica formal que consagrasse a proteção dos consumidores, apesar de já existirem inúmeras entidades de defesa dos consumidores nos países de primeiro mundo². Nos últimos 40 anos, foi sendo construído lentamentte um direito europeu comunitário de proteção dos consumidores. Vale a pena lembrar, em especial, três marcos centrais:

• em 1975 foi estabelecido um "Programa Preliminar da Comunidade Econômica Européia para uma Política de Proteção dos Consumidores", que fixou pela primeira vez quais seriam os direitos básicos dos consumidores;

• em 1987 foi assinado o "Ato Único Europeu" que introduziu efetivamente o tema da proteção dos consumidores neste nível legal, quando seu artigo 100º-A habilitou a Comissão a propor medidas de proteção do consumidor, tomando por base um "elevado nível de proteção";

• em 1992 foi firmado o Tratado da União Européia, que incluiu no Tratado de Roma original o Título XI, totalmente consagrado à defesa do consumidor, iniciando-se uma nova etapa de elaboração de legislação em defesa dos consumidores. Seguindo as lições do prof. francês Jean Calais-Auloy podemos extrair as seguintes conclusões a respeito do texto deste tratado no que se refere a proteção dos consumidores³:

 

(i) a proteção do consumidor passou a ser, a partir desta data, um dos aspectos centrais da política comunitária européia;

(ii) a comunidade européia optou por exigir dos países membros um nível elevado de proteção dos consumidores;

(iii) institucionalizou-se o chamado princípio da subsidiariedade, ou seja, a comunidade européia não deve intervir nas legislações internas dos países, a não ser que as políticas internas não bastem para atender os objetivos e nível da proteção européia e a intervenção deve se restringir ao atendimento desta finalidade;

(vi) as decisões da comunidade sempre devem ser consideradas como um patamar mínimo de proteção aos consumidores, ou seja, nada impede que os países tenham um nível de proteção mais elevado. Esta decisão trouxe duas conseqüências importantíssimas: deixou claro que as normas de proteção ao consumidor não são barreiras comerciais não-alfandegárias, além de ter permitido o surgimento de novas normas nacionais e das diretivas européias.

Em resumo, a Comunidade Européia, depois da assinatura do chamado Ato Único de 1987, iniciou um profundo esforço para o estabelecimento de regras de defesa do consumidor no chamado direito europeu. A grande discussão sempre foi no sentido de aumentar o nível de proteção dos consumidores em todo o continente, porém resguardando as grandes diferenças sócio-culturais dos países membros. É importante lembrar que o direito europeu tem sido construído por intermédio de "Diretivas", que são comandos legais, produzidos nas instâncias competentes da Comunidade Européia, dirigidos normalmente aos governos dos países membros, e não aos cidadãos, estabelecendo patamares mínimos de legislação que devem ser aprovados e implementados por estes países, ou melhor, devem ser internalizadas.

E nós na América Latina como estamos?

Logo no início deste texto, afirmei que são três as condições mínimas para a harmonização das leis de defesa do consumidor na América Latina. Vamos analisar cada uma destas condições no que se refere ao nosso continente.

Perguntemos, inicialmente: qual é o desejo real de constituir um bloco político/econômico por parte dos governos dos países latino-americanos?

Tratar do tema da harmonização de das leis significa, antes de tudo, tratar da própria possibilidade de existência de um bloco político/econômico harmônico. Neste aspecto, estamos bastante atrasados e distantes da comunidade européia: nunca houve realmente um bloco econômico latino-americano organizado, muito menos um bloco político. Foram vários os tratados assinados e poucos os resultados concretos. Analisemos rapidamente dois exemplos: (i) o Parlamento Latino-Americano, e (ii) o Mercosul.

Comecemos pela lei modelo do PARLATINO. Por meio da chamada "Declaração de Lima", de 7 de dezembro de 1964, foi fundado o Parlamento Latino-Americano, no qual se afirma que ele é uma "...instituição democrática de caráter permanente, representativa de todas as tendências políticas existentes em nossos corpos legislativos; e está encarregado de promover, harmonizar e canalizar o movimento em direção à integração". O Parlatino é constituído pelos Parlamentos Nacionais dos vinte e dois países da América Latina e do Caribe, que se reúnem periodicamente, visando analisar projetos e estudos sobre a problemática da região, que poderão ser aprovados e serem objeto de recomendação perante os diferentes Parlamentos nacionais, para que estes os ratifiquem e executem. O Parlamento Latino Americano aprovou no dia 6 de junho de 1997, por influência direta da Consumers International, um "Código Marco Referencial de Defensa del Usuario y el Consumidor" para os países da América Latina. Pergunta-se: Qual foi a real eficácia desta aprovação? O texto aprovado tem aplicação direta nos países membros? As respostas são negativas. Na verdade, nenhum país delegou poder real ao Parlatino, posto que os textos por ele aprovados dependem de aprovação dos congressos nacionais. Ou seja, a instituição que poderia ser o poder legislativo do continente, não tem força real. Assim, apesar do "Código Marco Referencial de Defensa del Usuario y el Consumidor" estabelecer um excelente nível de proteção, ele não passa de uma recomendação aos países para que o adotem.

Por outro lado, tratemos rapidamente do Mercosul. Todos os tratados de livre comércio na América Latina não produziram resultados positivos, seja a "Associação Latino Americana de Livre Comércio" (ALAC) de 1960, ou a Associação Latino Americana de Integração (ALADI) de 1980. Mais recentemente buscou-se a integração por meio de blocos regionais. Assim, o Tratado de Assunção, de 1991, assinado entre a Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai visou a formação de um "Mercado Comum do Sul". Passados quase dez anos, não podemos afirmar que a formação deste bloco econômico tenha sido um sucesso. Muito recentemente, por conta da opção de alguns países latino-americanos desejaram ingressar no ALCA, muitos analistas afirmam que a integração dos países do sul não passou de um sonho de verão. O Mercosul está hoje em plena crise política. Não está sequer claro se estes países desejam efetivamente ser um bloco econômico. Como podemos tratar de harmonizar leis de países que não sabem se desejam se integrar efetivamente? Esta parece ser a maior dificuldade a ultrapassar para a formação de um direito latino-americano de proteção dos consumidores. E sua resolução não depende do movimento de defesa do consumidor, mas sobretudo dos dirigentes dos países. Tratemos da outra condição.

Foram aprovadas leis nacionais na maioria dos países latino-americanos que tenham um mínimo de identidade entre elas?

Neste aspecto, a história do continente latino-americano tem sido de sucesso. Desde 1975, quando foi aprovada a primeira lei de defesa do consumidor em um país latino-americano, no caso, o México, até hoje, são 15 países com leis específicas. Em apenas 25 anos, os países da América Latina - a totalidade sem leis de defesa dos consumidores em meados da década de 70 - passam a se preocupar com o tema e a legislar sobre ele. As datas de aprovação das leis de defesa do consumidor confirmam esta afirmação: México (lei revogada de 1975 e atual de 1992), Colômbia (1981), Honduras (1989), Equador (lei revogada 1990 e atual de 2000), Brasil (1990), Peru (leis de 1991 e 1994) Venezuela (lei de 1992, reformada em 1995), Argentina (lei de 1993, reformada em 1998), Nicarágua (1994), Costa Rica (1994), Panamá (1996), El Salvador (1996), Chile (1997), Paraguai (1998), Uruguai (1999) . Os países do continente que têm movimento civil em defesa dos consumidores, mas que não têm leis aprovadas, são: Bolívia, Guatemala e República Dominicana. Nestes países se discute atualmente a possibilidade de aprovação de leis neste sentido, sendo que existem projetos de lei em tramitação.

É importante lembrar que, apesar do grau de proteção ter nível distinto, no geral as leis nacionais são boas e o problema maior diz respeito à sua implementação. Muitas das leis têm estruturas extremamente semelhantes em razão da influência de três textos legais: as leis mexicana e brasileira, e a lei tipo proposta pelo escritório regional da Consumers International. Devemos lembrar, ainda, que desde a inauguração do escritório regional da Consumers International no continente, a discussão para elaboração e posterior promulgação de leis pela América Latina tem sido um tema prioritário. Note-se neste momento, por exemplo, o esforço do programa legal da Consumers International em criar um boletim legal e lutar pela aprovação dos projetos de leis nos países que ainda não têm leis de defesa dos consumidores: Bolívia, Guatemala e República Dominicana.

Podemos responder a questão formulada, afirmando que a maioria do países latino-americanos já têm uma cultura de legislar em defesa dos consumidores que deveria permitir uma real discuss& ­…¢K-K-†¢K-‰-.. ­…¢K-K-†¢K-t-ealidades distintas, na busca de um objetivo comum a longo prazo? Além disto, estes mecanismos prevêem canais para a resolução de conflitos supranacionais que possam surgir neste processo de harmonização e implementação das leis?

A resposta é expressamente pela negativa. Neste aspecto, a América Latina está completamente defasada se comparada à realidade da Comunidade Européia.

No que se refere à proteção dos consumidores, não existe qualquer instância para solução de conflitos supranacionais. Isto não ocorre apenas no continente como um todo, mas mesmo nos acordos regionais. Continuemos com o exemplo do Mercosul: o Tratado de Assunção e suas modificações posteriores, não criou uma instância supranacional de conflitos. Disto decorre que quando os consumidores são lesados por produtos ou serviços de outros países, pouco se pode fazer, a não ser responsabilizar os importadores, se a lei nacional assim a ²…¢K-K-†¢K-Š-.. ²…¢K-K-†¢K-s-ålizacçao.htmÿÿåprojeçto_fiscaåROJET~1HTM º…¢K-R-KoR-kOåS_FTP LOG ½…¢K-R-\„ý,ÀåNOTES Â…¢K-K-†¢K-FINDER DAT"MP-MP- .
emente quando o Uruguai por razoes outras, não permitiu, durante muito tempo, qualquer decisão no que se referia à integração das leis dos quatro países do Mercosul.

Também não existe na América Latina qualquer mecanismo de harmonização de leis que permitam a fixação de patamares mínimos de proteção, ao mesmo tempo que permitam a coexistência destas leis com outras mais rigorosas do país que assim desejar. No Mercosul, por exemplo, por mais de 10 anos debateu-se se a Argentina e o Brasil deveriam diminuir seu grau de proteção dos consumidores, ou se o Paraguai e Uruguai deveriam aumentar o seu nível de proteção. Isto porque durante todos estes anos, os negociadores do Mercosul, ignorando a experiência européia da função das diretivas, tentaram criar uma lei única para os quatro países. Note-se: não se tentou de fato harmonizar as leis, mas aprovar uma lei única para os quatro países, que revogaria sim Â…¢K-K-†¢K-–-.. Â…¢K-K-†¢K-Š- adotar integralmente as leis destes outros países. Só muito recentemente, este impasse começou a ser superado, quando os quatro Presidentes dos países do Mercosul assinaram em dezembro de 2000, uma declaração de direitos básicos dos consumidores deste bloco econômico. Não podemos negar a importância da assinatura desta declaração, porém não podemos, também, superestimá-la, uma vez que ela não vincula qualquer dos países. Além disto, se comparada ao "Programa Preliminar da Comunidade Econômica Européia para uma Política de Proteção dos Consumidores" a declaração do Mercosul é muito precária. Mas, mesmo assim, antes referida declaração do que nada. Desta forma, nem o Mercosul, bloco econômico que mais se desenvolveu no continente, foi até agora vitorioso em propor um efetiva harmonização das leis de defesa dos consumidores.

A pergunta que fica é: o que fazer? Respondamos po Ã…¢K-K-†¢K-—-.. Ã…¢K-K-†¢K-s-åleis.UhtmÿÿÿÿÿÿÿÿåharmoUnizacao_åARMON~1HTM †¢K-R-KoR-AÝåS_FTP LOG †¢K-R-kŽò,ZåNOTES †¢K-K-‡¢K-FINDER DAT"MP-MP-Ÿ.
micos. Sem este fato concreto, jamais poderemos falar em harmonização de leis. Neste ponto, as entidades de defesa dos consumidores tem muito pouco a fazer. O máximo que conseguirão serão declarações de princípios, mas jamis um programa articulado.
Melhoria das leis nacionais. Analisando as leis vigentes na América Latina é possível notar que algumas delas deixam a desejar, por não garantirem os direitos básicos dos consumidores. Neste sentido é preciso melhorar estas leis, ampliando a garantia dos direitos. Além disto, muitos temas novos estão surgindo - comércio eletrônico, superendividamento, privacidade - e é preciso legislar sobre eles. Neste sentido, a experiência européia pode ser muito importante.
É preciso discutir, inclusive, se devemos revisar e ampliar a "Lei Tipo de Defesa do Consumidor" do escritório regional da América Latina, ou se preparamos projetos de leis específicos para cada um destes temas.
Por outro lado, torna-se cada vez mais necessário que se adotam instrumentos de pressão para que os países que não têm leis aprovadas, assim o façam.
Para que estas providências possam ser tomadas, é necessário o fortalecimento da "rede legal" da Consumers International.

• Aprofundamento da discussão a cerca da criação de mecanismo para a harmonização das leis e solução de conflitos. Neste aspecto, parece-me que o diálogo América Latina/Europa pode ser proveitoso. Todos os fatos aqui relatados demonstram o mais completo desconhecimento dos caminhos trilhados para a formação de um "direito comunitário de defesa do consumidor europeu". Muito temos a aprender com esta história recente. O papel das "diretivas", suas formas de internalização pelos países membros da comunidade, os canais para a solução das controvérsias supranacionais; tudo isto está ainda para ser conhecido no nosso continente e adaptado à nossa realidade. Mas não esqueçamos que a nossa realidade é muito diferente: enquanto a Europa busca a formação de uma comunidade política, a América Latina não decidiu se deseja formar um simples bloco econômico.

Mesmo assim, acredito que as entidades européias aqui presentes possam, pelas mais diversas formas, auxiliar as entidades latino-americanas.

Mais do que nunca é preciso que o resultado desta reunião sejam atividades concretas e, em especial, a capacitação das entidades latino-americanas para que estas passem a ter instrumentos efetivos para cumprir seu objetivo básico de educar e proteger os consumidores. No entanto, esta capacitação somente terá sucesso a longo prazo se for parte de um projeto geral de capacitação gerencial das entidades latino-americanas. Mais do nunca é preciso que as entidades da Am´´erica latina se profissionalizem para enfrentarem os problemas que surgem. A harmonização das leis é tão somente mais um destes problemas.

Profissionalizar e capacitar as entidades deste nosso continente; estas são as prioridades.

Espero ter atendido ao convite formulado e, no mínimo, estimulado a discussão que espero se siga após as exposições. Muito obrigado pela atenção.

1 La protección de los consumidores y el Mercosul" - Jean Michel Arrighi, in Revista de Direito do Consumidor, nº 2, Brasil. 2 Ver em "Encyclopedia of the Consumer Movement", Stephen Brobeck, editor, Abc - Clio. 3 "Droit de la consommation", p. 32 - Jean Calais-Auloy. Ed. Dalloz, 4º edição.