Posse na Agência Nacional de Saúde Suplementar

Excelentíssimo Senhor Senador Romeu Tuma, Presidente da Comissão de Assuntos Sociais, Excelentíssimos Senhores Senadores, Senhoras Senadoras, demais autoridades aqui presentes, Senhoras e Senhores,

Foi com muita honra que recebi a notícia da indicação do Exmo. Sr. Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, para minha recondução ao cargo de Diretora da Agência Nacional de Saúde Suplementar. Mais do que o reconhecimento pelo trabalho empreendido ao longo desses últimos três anos, recebo tal indicação como uma prova de confiança de que aquilo que plantamos precisa prosseguir.

Quando estive aqui, pela primeira vez nessa digníssima Comissão, havia aceitado o convite para Diretora da ANS do então Ministro da Saúde, Senador José Serra, um dos responsáveis pela transformação do setor de saúde suplementar. Vislumbrei uma grande oportunidade para aprofundar as conquistas inéditas alcançadas por essa legislação pioneira. O setor privado de assistência à saúde ficou durante quase 40 anos agindo sem nenhuma interferência governamental, embora impactando algo como ¼ de nossa população e movimentando recursos em torno de 23 bilhões de reais.

A ANS assumiu uma posição estratégica no âmbito das políticas de saúde deste País, especialmente por se tratar de um setor de grande impacto social e, pela minha formação - sou advogada, trabalhei muitos anos na área de Direitos Humanos, tenho vínculos profundos no setor consumerista, onde me especializei, inclusive na vida acadêmica como professora de Direito do Consumidor - tenho que o papel regulador da Agência constitui um intenso desafio.

Saúde suplementar e regulação

A criação da Agência Nacional de Saúde Suplementar foi um marco importante para o mercado de saúde suplementar, na medida em que o Estado sinalizava, por um lado, que esta atividade estava submetida aos princípios constitucionais da ordem econômica, da livre iniciativa e competição, por considerá-los instrumentos agregadores de eficiência a esse mercado, e, por outro, que tais atividades deveriam ser desenvolvidas de acordo com decisões e regulamentações editadas por um órgão estatal responsável por autorizar, regulamentar e fiscalizar o exercício dessas atividades, de modo a permitir que a competição se desse de forma saudável e em benefício da sociedade como um todo.

Assim, na condição de Diretora, no período inaugural da ANS, tive a oportunidade de acompanhar e participar da construção desse importante instrumento de atuação do Estado Regulador e de perceber os enormes ganhos já alcançados nesse curto período de existência, tendo consciência da imperiosa tarefa que a nós, Diretores da ANS, foi atribuída, que foi a de criar uma nova cultura nas relações entre o Estado, a sociedade e os agentes que operam nesse setor.

Essa função se mostrou e se mostra ainda mais complexa quando se tem presente que o setor a ser regulado não era um mercado a ser aberto à iniciativa privada, e sim um mercado já instalado, com todas as suas deficiências e distorções, cujo conhecimento sobre seus elementos constitutivos, inclusive, consistia tarefa a ser desenvolvida, ante a precariedade e inconsistência dos dados e informações disponíveis quando da implantação da Agência.

Só para se ter uma idéia, no ano de criação da ANS acreditava-se que o número de beneficiários de planos de saúde em todo Brasil girava em torno de 40 milhões e, hoje, com o programa de melhoria do cadastro de beneficiários desenvolvido pela Agência, tem-se um número de 35.499.446 beneficiários e um universo de 2408 operadoras registradas, sendo que, no início de 2000, tínhamos informado algo em torno de 20 milhões de beneficiários e cerca de 2.700 operadoras, dado nada desprezível para o estabelecimento de políticas para o setor-saúde.

Como é do conhecimento de todos, para que um mercado real se aproxime do ideal é necessário que se tenha o que os economistas chamam por simetria informacional, ou seja, que o regulador, os agentes do mercado e os consumidores disponham de todas as informações necessárias a uma adequada tomada de decisão. E justamente por reconhecer a importância de tal atribuição regulatória é que optamos por canalizar nossos esforços iniciais na busca desses elementos informadores do perfil dos agentes, dos consumidores e dos produtos ofertados no mercado de saúde suplementar no Brasil.

Temos a dimensão de que, no cenário atual, o investimento privado no setor saúde é crucial, mas deve ser orientado de modo a contribuir para a universalização da atenção, em complementariedade à oferta pública dos serviços. Não se nega a natureza econômica da atividade - isso a própria Constituição reconhece - mas certa é a sua submissão aos primados da dignidade da pessoa humana, da livre concorrência e da defesa do consumidor.

Como bem sabem Vossas Excelências, é papel da ANS zelar pela adequada prestação de serviços de atenção à saúde oferecida pelo setor privado, monitorando e fiscalizando sua eficiência, qualidade e preços praticados. Sua missão - inscrita na sua própria lei criadora - reside em "promover a defesa do interesse público na assistência suplementar à saúde, regulando as operadoras setoriais, inclusive quanto às relações com prestadores e consumidores, contribuindo para o desenvolvimento das ações de saúde no País".

A regulação é um trabalho contínuo; não se extingue no marco legal e na lei de criação do ente regulador. Temos, pois, a consciência de que a condução desse processo deve se dar de forma segura, coerente, progressiva e transparente.

Na busca destes objetivos, podemos dizer que a regulamentação editada pela Agência e a intensificação do monitoramento e da fiscalização das atividades desenvolvidas pelas operadoras se mostraram e continuam se mostrando de extrema relevância para a viabilização da reorganização do setor e para lhe imprimir a necessária transparência na busca da eqüidade e eficiência do mercado de saúde suplementar.

Com essa finalidade é que a ANS iniciou o processo de regulação do setor, editando normas que permitissem a coleta das informações desse mercado. Disciplinou critérios de ingresso, operação e saída do setor; instrumentos de acompanhamento econômico-financeiro das operadoras; condições essenciais para registro de produtos; aplicação de penalidades por descumprimento da lei e de sua regulamentação; transferência de carteiras; e procedimentos para controle e adequação de preços.

Em um segundo momento, a ANS intensificou sua atuação no sentido de sanear e profissionalizar esse mercado setorial.

No âmbito econômico-financeiro, estabeleceu a segmentação das operadoras, classificando-as segundo suas peculiaridades, e fixou a exigência de apresentação de plano de contas padrão, de envio de informações periódicas, de publicação de balanços e de constituição de garantias financeiras, além de disciplinar os regimes especiais de Direção Fiscal e Técnica e de Liquidação Extrajudicial.

Essa regulamentação teve reflexos concretos e imediatos para o setor. Nesses 3 anos, a ANS instalou 94 direções fiscais e 2 técnicas, dentre elas 8 tiveram sua liquidação extrajudicial decretada e 3 com falência requerida, cabendo mencionar que a Agência orientou a absorção da carteira pelo mercado, a fim de evitar prejuízo à continuidade da assistência.

Por esse mesmo instrumento, já foram saneadas 8 operadoras postas em direção fiscal, permitindo que seus consumidores mantenham seus planos de assistência à saúde em condições efetivas de receber o atendimento contratado.

Mais importante, porém, é destacar o caráter preventivo das ações da ANS, pois são diversas as iniciativas adotadas com vistas a evitar que as operadoras cheguem ao estágio do regime especial. À guisa de esclarecimento - e para ilustrar melhor essa afirmação - a Agência já aprovou 30 Planos de Recuperação dos mais de 90 por ela exigidos, o que, juntamente com outras medidas, resultou o aumento do patrimônio das operadoras em acompanhamento na ordem de 162 milhões de reais, a maior parcela já integralizada.

No campo da assistência, foram regulamentados temas estratégicos para a garantia de qualidade da atenção à saúde, como, entre outros, a atualização do rol de procedimentos obrigatórios; a definição dos procedimentos de alta complexidade para aplicação de cobertura parcial temporária; e a exigência de designação do coordenador médico responsável pelo fluxo de informações relativas à assistência médica prestada aos consumidores, visando proteger o sigilo médico.

Foi também instituído o Sistema de Informações de Produtos - SIP, pelo qual as operadoras estão obrigadas a fornecer dados sobre consultas, exames, internações, partos, média de despesa por usuário, entre outras informações que permitem o monitoramento de seu desempenho gerencial e assistencial.

Na seara da regulação de preços, foram fixadas normas para reajustes até abril de 2003 e definidos mecanismos de acompanhamento da variação dos preços que não dependem de autorização da ANS, com vistas a subsidiar a formulação de uma política efetiva de controle, na busca da sustentabilidade do mercado.

Hoje também já temos um sistema de ressarcimento ao SUS regulamentado e implantado, tendo sido capaz de identificar mais de 300 mil atendimentos do SUS a usuários de plano privados de saúde. Já foram arrecadados cerca de 32 milhões de reais e estão em fase de cobrança outros 180 milhões, nos mais de 150 mil processos analisados pela ANS.

Considero esses resultados iniciais um avanço significativo, já que permitirá, por esse processo de resgate, que os recursos obtidos com o ressarcimento se revertam para a rede pública e, para aumentar sua efetividade, a ANS está promovendo um aperfeiçoamento na sistemática de arrecadação, além de ter aprovado, recentemente, a revisão dos valores dos procedimentos da Tabela Única Nacional de Equivalência de Procedimento - TUNEP.

É importante dizer que, após o marco regulatório, não mais se admite que operadoras se soergam contando com a complementariedade dos serviços do SUS, notadamente para os procedimentos de alta complexidade, de custo elevado ou de longa duração, como era comum até passado recente. O ressarcimento é, sem dúvida, um das molas-mestra da regulação, eis que consiste em medida educativa, no sentido de levar o mercado a prestar a integralidade da assistência contratada pelo consumidor.

Contamos também com dois importantes instrumentos para a garantia do cumprimento da legislação: o Termo de Compromisso de Ajuste de Conduta, pacto celebrado com as operadoras, pelo qual elas se comprometem a cessar irregularidades e rever seus efeitos, e o Termo de Compromisso, voltado à implementação de práticas que consistam em vantagens para os consumidores.

A Câmara de Saúde Suplementar - órgão consultivo permanente, vinculado à Agência, onde têm assento representantes do setor - passou a ter uma atuação mais sistemática, assumindo capital importância na construção de uma agenda de prioridades e na avaliação dos resultados obtidos.

As instâncias de participação também foram fortalecidas com a realização de diversas Câmaras Técnicas, destinadas a discutir normas para temas específicos da regulamentação, bem como com a instituição de Consultas Públicas, onde temas de interesse do setor foram postos a debate e sugestões.

Normas sobre garantias financeiras; políticas de reajuste e revisão técnica; informações ao cadastro de beneficiários; revisão do rol de procedimentos; alienação compulsória de carteiras, entre outras, são fruto de decisões compartilhadas com esses atores.

Aproveito para registrar minha convicção de que a participação da sociedade nesses fóruns de discussão constitui fator essencial para se alinhar as decisões do órgão regulador com o interesse público a que se visa salvaguardar, o que revela um mecanismo salutar de controle social das ações da ANS.

Prestando contas

Senhores Senadores - como não podia ser diferente - gostaria de prestar contas do trabalho que realizei no meu primeiro mandato à frente da ANS.

Há três anos, quando estive aqui, apresentei minha proposta para área de fiscalização da Agência, da qual sou a responsável para além da ação reguladora compartilhada com os meus pares, pois, como já é do conhecimento de Vossas Excelências, a direção da ANS é exercida por um Colegiado composto por cinco Diretores com mandatos não coincidentes, sendo cada um deles responsável por uma área de atuação.

Naquela ocasião disse que pretendia criar para área dois Programas: o CIDADANIA ATIVA e o OLHO VIVO, como resposta aos desafios que a ação fiscalizatória enfrentaria a partir das novas normas e seus impactos nas organizações. É com muita satisfação que hoje posso vir à presença dos Senhores para mostrar, mais adiante, alguns dos resultados significativos que esses programas já apresentam e que não restringem as ações de fiscalização apenas à uma dimensão punitiva, mas a projeta também como instrumento de importante transformação de comportamento dos agentes desse mercado, contribuindo para estabelecer um novo padrão de conduta para as operadoras tanto no que diz respeito a uma maior aderência às normas, quanto às práticas que respeitem o consumidor.

Gostaria, entretanto, antes relembrar as características desses dois Programas.

O foco do CIDADANIA ATIVA está na participação do consumidor quando traz suas denúncias à ANS, ao passo que o foco do OLHO VIVO está na ação de fiscalização permanente, que envolve a verificação das atividades das operadoras como um todo em relação ao cumprimento integral da legislação aplicável ao setor.

Além disso, o Programa CIDADANIA ATIVA prevê o estabelecimento de padrões de atendimento tanto para aquele realizado pelos canais de comunicação à distância, como aquele feito pessoalmente, voltado principalmente para tornar - por intermédio de uma relação de mão dupla e de comprometimento - o nosso consumidor um parceiro de nossas atividades de controle, fiscalização e melhoria do setor, ajudando a ANS a exercer sua missão de forma equilibrada e justa.

É importante o registro de que o Programa não pretende a solução individualizada do problema apresentado pelo consumidor, uma vez que não se pode confundir o papel da ANS, de Agência Reguladora do mercado como um todo, com aquele exercido pelos órgãos de defesa do consumidor. Entretanto, as múltiplas formas de atendimento previstas para o CIDADANIA ATIVA permitem que o consumidor de serviços de saúde suplementar seja estimulado a apresentar suas dúvidas ou denúncias à ANS e, a partir dessa participação cidadã, desencadear uma série de procedimentos que vão do simples esclarecimento sobre a consulta trazida até a própria autuação da operadora, quando uma infração à norma é constatada.

Assim, o programa CIDADANIA ATIVA, além de fomentar a participação do cidadão na defesa de seus direitos, tem também função saneadora e seus resultados estão focados na mudança do comportamento específico, com o intuito de contribuir para a melhoria nos serviços prestados pelas operadoras.

Alguns do seus resultados concretos nesses três anos:

Implantamos uma Central de Atendimento, disponibilizando um serviço nacional gratuito - o Disque-ANS - que, desde de julho de 2001, recebeu aproximadamente 77 mil chamadas telefônicas entre consultas e denúncias.

Informativo da Central de Atendimento - Disque-ANS
Período : 16/07/01 a 21/11/02

Fonte : Banco de Dados da Central de Atendimento-Disque-ANS

Praticamente 88% desse número são atendimentos imediatos prestados ao consumidor. O restante, em torno de 11%, que envolve cerca de 8000 demandas, constitui o foco do cidadania ativa e sobre o qual se volta à fiscalização descentralizada da ANS, onde são realizadas diligências ou algum tipo de verificação e, se evidenciada a procedência da denúncia, ou seja, se há infração à legislação, é instaurado processo administrativo para aplicação de penalidade. O quadro abaixo exemplifica bem o que já foi realizado até agora.

Julgamentos Publicados no Diário Oficial da União.

* Publicações até 22 de novembro de 2000
**Aplicação de multa e Perda de Registro

Para esse trabalho, o Programa conta ainda com 8 Núcleos Regionais de Atendimento e Fiscalização, situados nos Estados da Bahia, Ceará, Distrito Federal, Minas Gerais, Pará, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e São Paulo, bem como 19 Unidades Estaduais de Fiscalização, todos orientados para ter como foco o atendimento das demandas do consumidor de plano de saúde.

É fundamental chamar atenção para uma outra vertente do Programa CIDADANIA ATIVA, que diz respeito à parceria com o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. Isso permite, com a interface da Secretaria de Direito Econômico, do Ministério da Justiça, que se mantenha permanente diálogo com os Procons e Entidades Civis de Defesa do Consumidor, visando a uma cooperação mútua e um encaminhamento eficaz dos assuntos de competência de cada uma dessas entidades, para que os direitos dos consumidores possuam efetivamente mecanismos de proteção e resolutividade.

Nesse sentido, temos realizado visitas sistemáticas a esses órgãos, na formação de agendas comuns, participando dos fóruns oficiais patrocinados pelo Ministério da Justiça, programas de treinamento e intercâmbio de informações. Além do que, encontra-se em estudo, na ANS, proposta no sentido de se estabelecer cooperação financeira para entidades que apresentem projetos que ampliem o atendimento ao consumidor no campo da saúde suplementar.

O Outro programa - OLHO VIVO - compreende um modelo inovador da ação fiscalizadora, pois é uma fiscalização pró-ativa, planejada e realizada de forma continuada, com o objetivo de verificar o equilíbrio econômico-financeiro, a conformidade legal e o padrão de qualidade dos serviços oferecidos pelas operadoras. A própria denominação do Programa visa traduzir a idéia de vigilância constante e ampla do funcionamento dessas empresas.

Ademais, esse Programa foi pensado para exercer uma função preventiva e pedagógica, onde se espera como resultado: a mudança geral de conduta das operadoras, em face da maior nitidez e amplitude de suas responsabilidades.

O Programa OLHO VIVO se vale dos fluxos de informação interno e externo e da utilização de indicadores que, por uma metodologia e modelos estatísticos construídos especificamente para este tipo de fiscalização, extrai uma amostra do universo desse setor.

A meta estabelecida para este ano foi de 200 inspeções e já foram realizadas, até o momento,182.

É preciso registrar que essa fiscalização leva em conta a representatividade do setor, pois a amostra considera a proporcionalidade das operadoras registradas na ANS, por segmento e faixa de beneficiários, e utiliza, sobre esse universo, um ranqueamento por coeficiente de risco, além, é claro, das operadoras denunciadas à ANS que não tenham registro - estas têm prioridade na fiscalização.

Trabalhamos com afinco para preservar o interesse público na área da saúde suplementar. Se é verdade que ainda estamos distantes de um setor com condições ideais de organização e funcionamento, também é verdade que andamos muito nessa direção.

Perspectivas

Muitos aspectos da regulação desse mercado ainda estão por ser enfrentados, como minimizar a assimetria de informações entre operadoras, consumidores e provedores de serviço e estimular a concorrência, e a ANS tem um papel de equilíbrio fundamental na condução desses debates, sempre com foco no principal bem a ser protegido: a saúde. Este é um diferencial que deve ser considerado, por se tratar de um bem constitucionalmente indisponível.

Daí a importância de reafirmar que o olhar da regulação deve ser permeável às demandas do consumidor, especialmente em face da nova ordem trazida pelo Código de Defesa do Consumidor, que é uma lei geral e principiológica e que trouxe notórias conquistas. Não tenho dúvida de que um dos vetores do exercício da cidadania passa pelas relações de consumo.

Naturalmente que, pelo pouco tempo de vida da ANS, o momento ainda é de erros e acertos, próprios de experiências inovadoras, como são as Agências Reguladoras, mas, inegavelmente, as mudanças até agora produzidas têm sido um enorme aprendizado para que, no futuro, o trabalho empreendido contribua para a melhoria dos serviços prestados pelas operadoras de planos de assistência à saúde aos seus consumidores.

Temos um longo caminho a percorrer. Contudo, nós da Agência Nacional de Saúde Suplementar entendemos - e creio que falo por meus colegas Diretores - que as bases para um mercado eficiente, equilibrado e socialmente justo já começaram a ser lançadas.

Particularmente no que diz respeito às ações de fiscalização, o trabalho desenvolvido até o momento constitui, sobretudo, uma rota de aprendizagem, pois seu amadurecimento decorre de um processo contínuo de reflexão e novas descobertas.

Pretendo, se me for permitida a recondução, envolver-me ainda mais na aplicação de todos os programas de fortalecimento do processo de regulação e, em especial, o CIDADANIA ATIVA e o OLHO VIVO, que demonstraram eficácia e efetividade em sua aplicação.

E creio, pelas razões que aqui apresentei, que esses Programas representam um caminho para colocarmos ao crivo da sociedade a avaliação das ações regulatórias da ANS, revelando o grau de comprometimento do Poder Público com a consecução de políticas efetivas de promoção da melhoria do desempenho desse mercado, na busca do ideal de universalização e integralidade da assistência à saúde.

Muito obrigada.

Maria Stella Gregori

Discurso Proferido na Audiência de 27.11.2002 no Senado Federal para Recondução do Mandato de Diretora da ANS.