Natureza jurídica da cidade em face do Direito Ambiental Constitucional e da Lei n° 10.257/2001 – Lei do Ambiente Artificial

A origem das cidades, como ensina de forma magnífica Leonardo Benevolo¹, está fundida com o nascimento, bem como com as transformações, do ambiente urbano na Europa e no Oriente Próximo, e leva em conta, como explica o autor, "os acontecimentos nas outras áreas -no extremo Oriente, na África, nas Américas -somente com relação ao acontecimento europeu; descreve as cidades nativas encontradas pelos europeus e as construídas em conseqüência da colonização e da hegemonia mundial européia". Embora tenha sido precisamente na área euro-asiática que teria ocorrido a idéia da cidade como estabelecimento mais completo e integrado, que contém e justifica todos os estabelecimentos menores -bairros, edifícios etc. -, a cidade permanece, na visão do autor, "uma criação histórica particular; ela não existiu sempre, mas teve início num dado momento da evolução social, e pode acabar, ou ser radicalmente transformada, num outro momento".

Daí ser importante, particularmente para os profissionais do Direito, situar a origem da cidade desde seu início, ou seja, associar a origem das cidades em decorrência das grandes mudanças da organização produtiva na medida em que referida organização transformou, ao longo da história, a vida cotidiana da pessoa humana, provocando, de maneira crescente, um grande salto no desenvolvimento demográfico.

Destarte importa considerar o que se segue:

1) O grupo dos hominídeos, conforme já tivemos oportunidade de salientar em nossa obra O direito de antena em face do direito ambiental brasileiro², apareceu na face da Terra há aproximadamente 5 milhões de anos, e durante o Paleolítico (pedra antiga) viveu coletando seu alimento e procurando um abrigo no meio ambiente natural, sem modificá-lo de forma permanente. Essa época, ensina BENEVOLO, "compreende mais de 95% da aventura total do homem; nela ainda hoje vivem algumas sociedades isoladas nas selvas e nos desertos";

2) Há aproximadamente 10.000 anos, no Neolítico (pedra nova), os habitantes da faixa temperada aprenderam a produzir seu alimento, cultivando plantas e criando animais, e organizaram as primeiras aldeias como estabelecimentos estáveis nas proximidades dos locais de trabalho;

3) "Há cerca de 5.000 anos", destaca o mestre, "nas planícies aluviais do Oriente Próximo, algumas aldeias se transformaram em cidades; os produtores de alimento são persuadidos ou obrigados a produzir um excedente a fim de manter uma população de especialistas, artesãos, mercadores, guerreiros e sacerdotes, residem num estabelecimento mais complexo, cidade, e daí controlam o campo. Esta organização social requer o invento da escrita; daí começa, de fato, a civilização e a história escrita em contraposição à pré-história". A partir desse momento, a história da civilização dependerá da quantidade e da distribuição de referido excedente.

4) A Idade do Bronze merece ainda referência especial, época "na qual os metais usados para os instrumentos e as armas são raros e dispendiosos, sendo reservados", como reitera Benevolo, "a uma classe dirigente restrita que absorve todo o excedente disponível, mas que, com seu consumo limitado, também limita o crescimento dos habitantes e da produção";

5) Outra referência importante é a Idade de Ferro, iniciada aproximadamente por volta de 1200 a. C., com a difusão de um instrumental metálico mais econômico, da escrita alfabética e da moeda cunhada "ampliando assim a classe dirigente e permitindo um novo aumento da população. A civilização greco-romana desenvolve esta organização numa grande área econômico-unitária -a Bacia Mediterrânica -, mas escraviza e empobrece os produtores diretos e caminha para o colapso econômico, o século IV d. C. em diante";

6) A civilização feudal e a civilização burguesa cuidam da transição histórica seguinte, ou seja, aquilo que Benevolo chama de "desenvolvimento da produção com métodos científicos". Referido desenvolvimento vai caracterizar nossa civilização industrial;

7) Na civilização industrial ocorrerá importante fenômeno, a saber, o excedente produzido (através de métodos científicos em massa e de massa) não será reservado necessariamente a uma minoria dirigente, "mas é distribuído", reafirma Benevolo, "para a maioria e teoricamente para toda a população, que pode crescer sem obstáculos econômicos, até atingir ou ultrapassar os limites do equilíbrio do ambiente natural". Nessa situação nova, como iremos ver, a cidade (sede das classes dominantes) ainda se contrapõe ao campo (sede das classes subalternas), mas esse dualismo não mais é inevitável e pode ser superado. Dessa possibilidade nasce a idéia de um novo estabelecimento, completo em si mesmo, como a cidade antiga (chamado, portanto, com o mesmo nome), mas estendido a todo território habitado: a cidade moderna.

É exatamente em decorrência da questão do território que necessitamos enfrentar, nos dias de hoje, o conceito de cidade. Nos chamados países desenvolvidos -Estados Unidos e alguns países da Europa -, como afirmado por Benevolo, "o equilíbrio do território é salvaguardado pelos planos de autoridade pública; o desenvolvimento das cidades é controlado de maneira razoável; e algumas exigências estabelecidas pela pesquisa teórica -uma casa por preço razoável, uma circulação de pedestres protegida do tráfego motorizado, um conjunto de serviços facilmente acessíveis -são garantidas praticamente à maioria dos cidadãos".

Nos outros países do mundo³ "as cidades se desenvolvem com a mesma velocidade e mesmo mais depressa", sendo certo que esse desenvolvimento "leva em quase toda parte a resultados muito diferentes: os edifícios projetados pelos arquitetos e em conformidade com os regulamentos; as cidades disciplinadas pelos planos urbanísticos e providas com os serviços públicos, as ruas, os parques etc., dizem respeito somente a uma parte da população; outra parte não está em condições de se servir deles, e se organiza por sua própria conta em outros estabelecimentos irregulares (grifo meu), muitas vezes em contato direto com os regulares mas nitidamente distintos; o terreno é ocupado sem um título jurídico; as casas são construídas com recursos próprios; os serviços faltam ou são introduzidos, a seguir, com critérios totalmente diversos daqueles que valem para o resto da cidade.

Estes estabelecimentos irregulares (grifo meu) foram chamados de ‘marginais’, porque eram considerados uma franja secundária da cidade pós-liberal (grifo meu); toda cidade do mundo tem um pequeno grupo de habitantes pobres, que vivem nos barracos da extrema periferia ou dormem debaixo das pontes. Mas o mundo atual, esta definição não é mais válida, porque os estabelecimentos irregulares crescem com muito maior velocidade que os estabelecimentos regulares, e abriam agora, em muitos países, a maioria da população" (grifo meu). Em 1962, salienta o autor, "metade da população da Ásia, da África e da América Latina não tinha uma casa, ou tinha uma casa insalubre, superpovoada e indigna".

Uma parte cada vez maior dessa população se transferiu dos campos para as cidades sendo certo que apenas uma pequena parte foi aceita nas cidades regulares na medida em que a grande maioria foi engrossar os estabelecimentos irregulares, que crescem de fato com uma velocidade maior.

Cada nação, destaca Benevolo, "chama de modo diferente estes bairros irregulares (grifo meu): ranchos na Venezuela, barriadas no Peru, favelas no Brasil, bidonvilles nos países de língua francesa, ishish no Oriente Médio. Onde o clima permite, nem as casas nem os bairros são necessários: 600.000 pessoas dormem nas ruas de Calcutá".

Diante do que foi afirmado, conclui o autor que em face do quadro econômico do capitalismo -que não dá remédio às situações antes aludidas, visto que acelera a separação entre conjuntos habitacionais regulares e irregulares -num futuro próximo a maioria da população mundial estará alojada nos conjuntos habitacionais irregulares.

A brilhante análise de Leonardo Benevolo guarda compatibilidade com a realidade das cidades no Brasil.

Marcado pela necessidade de acomodar quase 170.000.000 de seres humanos e convivendo com realidades que apontam a existência de mais de 1 milhão de pessoas em algumas capitais do país⁴, o Brasil convive com a formação de uma cidade irregular ao lado da regular, obrigando a considerar, nos dias de hoje, uma realidade no campo jurídico que nasce com um regramento constitucional (Constituição Federal de 1988) visando superar as discriminações sociais da cidade pós-liberal e dar a todos os brasileiros e estrangeiros que aqui residem os benefícios de um meio ambiente artificial cientificamente concebido.

A antiga concepção jurídica "direito público x direito privado" que durante séculos positivou as relações normativas sempre procurou assegurar uma política de construção que declarava, por meio de mecanismos de Direito Administrativo ou de Direito Civil, abusivas as moradias e os bairros construídos espontaneamente pelos habitantes. Tratava-se de realizar "grandes conjuntos de moradias industrializadas, de tipo moderno convencional", visando renunciar a utilizar, como lembra Benevolo, "o trabalho espontâneo dos interessados". A idéia que sempre vigorou foi a de oferecer moradias caras para a maioria da população, principalmente em países como o Brasil onde a própria Carta Magna hoje reconhece a necessidade de se erradicar a pobreza e a marginalização, bem como reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3.°, III), em quantidade absolutamente insuficiente à necessidade da população, "mas assimiláveis às dos ricos e integráveis na cidade feita para elas; estas moradias serão ocupadas pelos empregados, pelos operários sindicalizados bem como por aqueles que dispõem de uma recomendação. Ao mesmo tempo, aceita-se que as moradias e os bairros espontâneos se tornem incômodos e insalubres além do limite, porque sua existência não é reconhecida oficialmente; depois se corrigem as falhas mais evidentes. Neles introduzindo os serviços públicos mais urgentes: os encanamentos da água, as instalações elétricas, as escolas, os postos de polícia, e alguns trechos de ruas para carros, para passar as ambulâncias e viaturas policiais" (grifo meu).

Esses equipamentos, informa o mestre antes referido, "são a cópia reduzida dos bairros modernos, e servem para tornar definitiva a coexistência dos dois estabelecimentos: protegem o resto da cidade dos perigos do contato com os bairros espontâneos e confirmam o caráter dependente destes últimos (grifo meu). Os elementos da cidade regular -as casas modernas, as ruas para automóveis, os serviços públicos (grifo meu) -são ao mesmo tempo reservados a uma minoria e impostos como modelo inalcançável a todos os outros. Portanto, a divisão das duas cidades se torna um instrumento de discriminação e de domínio indispensável à estabilidade do sistema social" (grifo meu).

Com a edição da Constituição Federal de 1988, fundamentada em sistema econômico capitalista que necessariamente tem seus limites impostos pela dignidade da pessoa humana (art. 1.°, III e IV), a cidade -e suas duas realidades, a saber, os estabelecimentos regulares e os estabelecimentos irregulares -passa a ter natureza jurídica ambiental, ou seja, a partir de 1988 a cidade deixa de ser observada a partir de regramentos adaptados tão somente aos bens privados ou públicos, e passa a ser disciplinada em face da estrutura jurídica do bem ambiental (art. 225 da CF), de forma mediata e de forma imediata, em decorrência das determinações constitucionais emanadas dos arts. 182 e 183 da Carta Magna (meio ambiente artificial). Portanto, a cidade, a partir da Constituição Federal de 1988, passa a obedecer a denominada "ordem urbanística", conforme parâmetros jurídicos adaptados ao final do século XX e início do século XXI.

É portanto adaptado ao novo conceito jurídico constitucional do que significa uma cidade o conceito de ordem urbanística, que o legislador, depois de mais de dez anos, entendeu por bem estabelecer um moderno Estatuto no sentido de adequar a legislação à realidade brasileira. Dividido em cinco capítulos (Capítulo I -Diretrizes Gerais; Capítulo II -Dos instrumentos de política urbana; Capítulo III -Do Plano Diretor; Capítulo IV -Da Gestão Democrática da Cidade; Capítulo V -Disposições Gerais), o Estatuto da Cidade caracteriza-se como um microssistema cuja tendência, a exemplo de outros diplomas atuais⁵, é ganhar claros contornos constitucionais vinculados ao Direito Ambiental Constitucional brasileiro.

1 História da cidade, Perspectiva, 3. ed., 1997, passim. 2 Publicada pela Saraiva, 2000, p. 7. A palavra "humano" (do latim humanu), conforme consignam os dicionários, é entendida como "pertencente ou relativo ao homem; natureza humana; gênero humano". Por sua vez, o termo "pessoa" (do latim persona) é compreendido como "homem ou mulher". 3 É importante destacar que os comentários de Leonardo Benevolo, neste tópico, estão situados no título "O terceiro mundo e os estabelecimentos marginais", vale dizer, os "outros" países do mundo a que se refere o autor são aqueles pertencentes ao Terceiro Mundo. Vide História da cidade, cit., fls. 703. 4 Capital População São Paulo 10.406.166 Rio de Janeiro 5.850.544 Salvador 2.440.886 Belo Horizonte 2.229.697 Fortaleza 2.138.234 Brasília 2.043.169 Curitiba 1.586.898 Recife 1.421.947 Manaus 1.403.796 Porto Alegre 1.359.932 Belém 1.279.861 Goiânia 1.090.581 São Luís 867.690 Maceió 796.842 Teresina 714.318 Natal 709.422 Campo Grande 662.534 João Pessoa 594.922 Cuiabá 482.498 Aracajú 460.898 Porto Velho 334.585 Florianópolis 331.784 Vitória 291.889 Macapá 282.745 Rio Branco 252.800 Boa Vista 200.383 Palmas 136.554 Fonte: Censo 2000/IBGE 5 Vide Nelson Nery Junior, Código brasileiro de Defesa do Consumidor -comentado pelos autores do anteprojeto, 5. ed., Forense Universitária, fls. 344. Fonte: artigo publicado originalmente no site da Saraiva Data  - Disponível em http://www.saraivadata.com.br/index.cfm?biblioteca/doutrina/doutrina.cfm?doutrina=168