A proteção constitucional do
meio ambiente do trabalho
Introdução
A segunda metade do século XX tem como característica a sociedade
de massas, pautada num intrincado complexo de relações políticas,
econômicas e sociais, decorrente de um avassalador avanço
industrial e, principalmente, tecnológico.
Esse avanço, no entanto, aconteceu de forma desordenada.
Por tal motivo, o progresso, o desenvolvimento e o crescimento
econômico por ele trazidos causaram o sacrifício de vários
bens, dentre os quais o meio ambiente, fundamental para a
saúde dos indivíduos e, conseqüentemente, para a vida humana.
Surgiu, então, a idéia do desenvolvimento sustentável.
Trata-se, segundo Édis Milaré, do “‘(…) desenvolvimento que
atende as necessidades do presente, sem comprometer a capacidade
das futuras gerações atenderem às suas próprias necessidades’,
podendo também ser empregado com o significado de ‘melhorar
a qualidade de vida humana dentro dos limites da capacidade
de suporte dos ecossistemas’”1.
Nesse contexto, o ambiente no qual são desenvolvidas as relações
laborais também passou a merecer proteção especial. É importante
lembrar, no entanto, que essa proteção, muito embora atualmente
tome novos contornos, já existia desde a época da Revolução
Industrial. Afinal, são conhecidos os abusos e maus tratos
a que eram submetidos os trabalhadores, o que levou ao aparecimento
do Direito do Trabalho, de cunho nitidamente protecionista.
O objetivo do presente trabalho é fazer uma conexão entre
a atual e inovadora proteção do meio ambiente e as normas
que protegem o trabalhador no seu local de trabalho, dentro
dos parâmetros adotados pela Constituição Federal de 1988.
Primeiro, identificando o meio ambiente propriamente dito,
para situar, especificamente, o do trabalho. Em seguida, apontando
o principal objeto sobre o qual recai a sua proteção. Depois,
destacando os princípios que devem nortear a interpretação
do Texto Constitucional. A seguir, indicando os dispositivos
que, de forma direta ou indireta, tratam da proteção do meio
ambiente do trabalho. E, por fim, analisando os instrumentos
processuais para a tutela jurisdicional do meio ambiente do
trabalho, dando-se ênfase à atuação do Ministério Público
do Trabalho.
Meio ambiente
Quando se pensa em meio ambiente, a primeira idéia que se
apresenta é a qualidade do ar, a preservação dos oceanos,
rios e florestas, o respeito aos animais. Essa noção, no entanto,
é extremamente restritiva, pois o meio ambiente abrange diversos
outros bens. Antes da análise da acepção mais ampla, é importante
ressaltar que há uma impropriedade na expressão.
Ambiente significa lugar, sítio, recinto. Trata-se
do espaço que envolve seres vivos ou coisas. Assim, no ambiente já estaria incluída a noção de meio, de maneira que
a expressão meio ambiente apresenta-se redundante.
Como, no entanto, foi adotada pela doutrina, nacional e estrangeira,
assim como pela quase totalidade dos textos legais (inclusive
constitucionais), termina por ser a expressão utilizada. Mas
é importante destacar que bastaria falar-se em ambiente.
Se for considerada a ingerência humana, há uma primeira diferenciação
na noção de meio ambiente: aquele constituído independentemente
da vontade do homem, é o meio ambiente natural; o constituído
e construído pelo homem, é o meio ambiente artificial.
O artificial, por sua vez, englobaria:
a) o meio ambiente artificial stricto sensu, caracterizado
pelo espaço urbano construído (edifícios, ruas, praças)
e por valores imateriais, mas de manifestação concreta,
tais como transporte, lazer, segurança, saneamento básico,
moradia, etc.;
b) o meio ambiente cultural, caracterizado pelo patrimônio
artístico, histórico, turístico, paisagístico, arqueológico,
espeleológico, etc. e;
c) o meio ambiente do trabalho, caracterizado pelo local
onde o trabalhador desenvolve sua atividade profissional.
Essa “classificação” é passível de diversas críticas. Primeiro,
porque o meio ambiente não comporta repartições estanques,
pois um mesmo bem pode enquadrar-se em categorias diferentes2.
Segundo, porque trata-se de “divisão meramente acadêmica”,
que não abrange todos os bens e valores, materiais e imateriais
que integram o meio ambiente.
Em decorrência de referidas críticas, é possível afirmar
que a expressão meio ambiente é gênero do qual decorrem
as espécies natural e artificial (artificial stricto sensu, cultural e do trabalho), bem como quaisquer
outras que, porventura, venham a se caracterizar.
Essa constatação implica que toda a proteção constitucional
do meio ambiente aplica-se, no que couber, a qualquer uma
das suas espécies.
Objeto de tutela do meio ambiente
Ainda que a tutela do meio ambiente envolva a salvaguarda
dos bens e dos valores naturais ou artificiais que o compõem
(mares, rios, florestas, animais, monumentos históricos, por
exemplo), este não é o principal objeto de sua tutela.
Ao proteger-se o meio ambiente busca-se proteger o direito
à vida dos indivíduos. Mas esse direito à vida deve ser
interpretado na sua acepção mais ampla: é imprescindível que
as pessoas vivam e se movimentem num local adequado para o
seu livre desenvolvimento. Conseqüentemente, não é possível
imaginar-se a vida sem saúde. E a saúde, por sua vez,
envolve valores físicos, mas também psíquicos, para compreender
a memória, os valores culturais, as tradições.
Por tal motivo, a tutela do meio ambiente, esteja ele caracterizado
em qualquer uma de suas formas, compreende diretamente a proteção
do direito à vida, mas a uma vida saudável.
No que diz respeito ao meio ambiente do trabalho, portanto,
nem o trabalho, nem o local de trabalho serão os objetos principais
de tutela, mas sim a vida e a saúde daquele que lá trabalha.
O objeto tutelado é a vida do trabalhador, a saúde
do trabalhador, para que lhe seja garantida a possibilidade
do livre desenvolvimento pessoal.
Por certo que, para a proteção desses valores, será fundamental
proteger as condições e o local de trabalho. Mas estes serão
apenas os objetos mediatos da tutela, já que o objeto imediato
é a proteção da vida e da saúde do trabalhador.
Por outro lado, todos os indivíduos, indistintamente, têm
direito à saúde, razão pela qual trata-se de um típico direito
de massa. Logo, é possível afirmar que o meio ambiente do
trabalho envolve a tutela de interesses e direitos difusos3 e ele mesmo deve ser considerado um bem difuso.
Interpretação constitucional
Antes do estudo da proteção propriamente dia, é fundamental
relembrar alguns tópicos básicos da Teoria Geral do Direito
Constitucional.
Segundo Luiz Alberto David Araujo, em decorrência do princípio
da supremacia da Constituição, “toda interpretação deve
ser feita de cima para baixo, ou seja, a Constituição Federal
é que deve informar a legislação ordinária, e não ao contrário”4,
servindo de vetor tanto para o legislador ordinário, como
para o intérprete da norma.
A defesa do meio ambiente é um princípio constitucional (art.
170, inciso III, que será analisado adiante). Dessa maneira,
atrela ainda mais o legislador e o intérprete, pois além de
ter proteção expressa (como também se verá adiante), na qualidade
de princípio, funciona como viga mestra de todo o ordenamento
jurídico.
Certo é que a maioria dos dispositivos constitucionais que
veiculam a proteção do meio ambiente caracterizam-se como normas programáticas5. Tais normas, veiculadoras
de deveres éticos do Estado, necessitam de complementação
para alcançar aplicabilidade efetiva, mas não deixam de ter
eficácia. Primeiro, porque o “programa” estipulado dá a concepção
jurídica do Estado. Segundo, porque estabelece um dever para
o legislador ordinário, condicionando a legislação futura.
Terceiro, porque dá uma direção para a interpretação, integração
e aplicação das leis, norteando a atividade dos intérpretes6.
Estabelecidas essas premissas básicas, passa-se ao estudo
dos dispositivos constitucionais que protegem expressamente
o meio ambiente, inclusive o do trabalho.
Proteção constitucional
A principal proteção do meio ambiente consta do artigo 225,
do Texto Constitucional, que estipula o seguinte:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade
o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e
futuras gerações.
Referido dispositivo encontra-se inserido no Capítulo VI
do Título VIII da Carta Política de 1988, que trata “DA ORDEM
SOCIAL”. Dele, podem-se extrair as seguintes premissas:
a) se é “essencial à sadia qualidade de vida”, protege
a vida com saúde; esse, portanto, o objeto imediato
da tutela;
b) se “todos têm direito” e é “bem de uso comum do povo”,
encontra-se desvinculado de pessoa determinada; daí a sua
titularidade difusa, devendo ser considerado bem difuso;
c) ao impor-se “ao Poder Público e à coletividade o dever
de defendê-lo e preservá-lo”, todos estão obrigados a protegê-lo,
inclusive os empregadores;
d) consta do § 1º do artigo 225 que para a efetivação do
direito incumbe especificamente ao Poder Público tomar algumas
medidas. No âmbito das relações laborais, são plenamente
aplicáveis as constantes dos incisos IV (“exigir, na forma
da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação ambiental, estudo
prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”)
e V (“controlar a produção, a comercialização e o emprego
de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para
a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente”).
Ainda no mesmo Título VIII da Constituição Federal (DA ORDEM
SOCIAL), mas agora no Capítulo II, que trata DA SEGURIDADE
SOCIAL, em especial na Seção II, que cuida DA SAÚDE, consta
o artigo 200, inciso VIII, que estipula o seguinte:
Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras
atribuições, nos termos da lei:
(…)
VIII - colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido
o do trabalho.
Percebe-se mais uma vez que o constituinte identificou a saúde como o principal objeto da tutela do meio ambiente
do trabalho, preocupando-se em assegurá-lo exatamente na parte
do Texto Constitucional que cuida desse importante valor.
Além dos citados artigos 225 e 200, inciso VIII, que regulamentam
a matéria de forma expressa e direta, no Texto Constitucional,
o meio ambiente é considerado pilar de sustentação do próprio
Estado brasileiro. É o que se depreende da análise dos seguintes
dispositivos:
Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela
união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e
tem como fundamentos:
(…)
III - a dignidade da pessoa humana (…).
Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção
de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito
à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade
(…).
Art. 6º. São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho,
o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à
maternidade e à infância, a assistência aos desamparados,
na forma desta Constituição.
Na qualidade de princípio fundamental da República Federativa
do Brasil (art. 1º, III), a dignidade da pessoa humana só poderá ser alcançada se a vida do homem for protegida.
E a vida, para alcançar sua máxima plenitude, deverá, necessariamente,
abranger o bem saúde (vida saudável).
Na qualidade de direito fundamental, a inviolabilidade
do direito à vida também abrange a vida com saúde.
Ademais, há relação direta com os demais valores assegurados
no artigo 5º, caput: (i) liberdade, porque é inconcebível
imaginar vida saudável que não seja livre; (ii) segurança,
porque a certeza nas relações jurídicas e sociais é patamar
do próprio Estado Democrático de Direito; (iii) igualdade,
porque todos os indivíduos, sem distinção, têm direito a um
meio ambiente equilibrado e (iv) propriedade, considerada
garantia dos bens individuais, atendida a função social, como
verificar-se-á adiante. Em suma, todos os valores expressamente
destacados pelo constituinte no caput do artigo 5º (vida –
liberdade – igualdade - propriedade), além de estarem relacionados
entre si, imbricam-se com o direito ao meio ambiente, já que
todos decorrem do direito à vida, no sentido de possibilitar
o livre desenvolvimento dos seres humanos.
Ainda na qualidade de direito fundamental, mas agora
com a concepção de direito social (art. 6º), a saúde é tida como um bem que extrapola a esfera meramente individual.
Essa proteção constitucional, que considera a saúde um direito
social, apenas reforça a idéia da titularidade difusa do meio
ambiente.
Como se não bastasse, o constituinte ainda estipulou tratar-se
de princípio:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do
trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar
a todos existência digna, conforme os ditames da justiça
social, observados os seguintes princípios:
(…)
VI - defesa do meio ambiente (…).
A defesa do meio ambiente é princípio constitucional
da ordem econômica brasileira. Na qualidade de princípio,
conforme já visto, funciona como viga mestra do sistema jurídico.
Ademais, o próprio constituinte também considera princípio,
no mesmo artigo 170, incisos II e III, a propriedade privada
e a função social da propriedade, respectivamente.
Na estruturação do sistema capitalista, a proteção constitucional
da propriedade, assegurada a sua função social, bem como da
defesa do meio ambiente, atrela e limita o próprio exercício
do direito de propriedade. Conseqüentemente, restringe-se
a atuação do empregador, que deverá, no exercício da atividade
econômica, observar e zelar pelo local onde os trabalhadores
desempenham suas funções.
Na verdade, a proteção constitucional do direito de propriedade,
cuja evolução se deu paralelamente ao desenvolvimento tecnológico,
apresenta-se, no momento atual, bastante ampla para abarcar
uma nova concepção, abrangendo os meios de produção pertencentes
ao empregador e que se materializam na empresa, no estabelecimento,
no imóvel onde se localiza o estabelecimento, nos bens que
compõem esse estabelecimento (tais como maquinário, mobiliário),
no modo de produção, nas invenções, nas estratégias de atuação
no mercado, no produto, etc. Trata-se, segundo Eros Grau,
do “perfil dinâmico” do conceito de direito de propriedade7.
Por outro lado, a proteção constitucional atinge a propriedade
que atender a sua função social. Função social, conforme Celso
Antônio Bandeira de Mello, não se limita à mera vinculação
do destino produtivo do bem. Para ele, “à expressão ‘função
social da propriedade’ pode-se também atribuir outro conteúdo,
vinculado a objetivos de Justiça Social; vale dizer, comprometido
com o projeto de uma sociedade mais igualitária ou menos desequilibrada
- como é o caso do Brasil - na qual o acesso à propriedade
e o uso dela sejam orientados no sentido de proporcionar ampliação
de oportunidades a todos os cidadãos independentemente da
utilização produtiva que porventura já esteja tendo”8.
Nessa linha de raciocínio, Bandeira de Mello afirma que, para
dar efetividade a essa segunda acepção da função social da
propriedade, seria legítima, por exemplo, a legislação que
instituísse normas “defensivas da melhoria das condições de
vida dos hipossuficientes, como a participação dos empregados
nos frutos, ou nos lucros de qualquer empreendimento promovido
por pessoa jurídica ou física com o concurso de assalariados”9.
Retomando a análise sob a perspectiva da ordem econômica,
Eros Grau afirma que é exatamente no perfil dinâmico do direito
de propriedade que, em relação aos bens de produção, a função
social se materializa. Para ele, “os bens de produção são
postos em dinamismo, no capitalismo, em regime de empresa,
como função social da empresa”10. Em razão disso,
“o princípio da função social da propriedade impõe ao proprietário
- ou a quem detém o poder de controle, na empresa - o dever
de exercê-lo em benefício de outrem e não, apenas, de não
o exercer em prejuízo de outrem. Isso significa que a função
social da propriedade atua como fonte de inspiração de comportamentos
positivos - prestação de fazer, portanto, e não, meramente,
de não fazer - ao detentor do poder que deflui da propriedade”11..
Ao servir como fundamento do poder de direção do empregador,
a sua propriedade, genericamente garantida no artigo 5º, inciso
XXII, da Constituição Federal, deve amoldar-se aos princípios
da atividade econômica traçados na Carta Política de 1988,
no seu artigo 170. Para Eros Grau, portanto, a proteção constitucional
do artigo 170 condiciona o exercício do direito de propriedade
à justiça social, fazendo com que esse direito devidamente
exercitado sirva de “instrumento para a realização do fim
de assegurar a todos existência digna”12.
O respeito ao meio ambiente do trabalho, portanto, é princípio
constitucional da ordem econômica, indicando um vetor para
a atuação do empregador, que deve observar a função social
da propriedade.
Ainda no Texto Constitucional, estão elencados direitos trabalhistas
relacionados com a saúde do trabalhador, razão pela qual devem
ser indicados como protetivos do meio ambiente laboral. Destacam-se
os seguintes:
Art. 7º. São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais,
além de outros que visem à melhoria de sua condição social:
(…)
XIII - duração do trabalho normal não superior a oito horas
diárias e quarenta e quatro horas semanais, facultada a
compensação de horários e a redução da jornada, mediante
acordo ou convenção coletiva de trabalho;
XIV - jornada de seis horas para o trabalho realizado em
turnos ininterruptos de revezamento, salvo negociação coletiva;
XV - repouso semanal remunerado, preferencialmente aos
domingos;
(…)
XXII - redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio
de normas de saúde, higiene e segurança;
(…)
XXXIII - proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre
a menores de dezoito e de qualquer trabalho a menores de
dezesseis anos, salvo na condição de aprendiz, a partir
de quatorze anos (…).
Percebe-se, portanto, que além da proteção constitucional
que dá novos contornos ao meio ambiente do trabalho, considerando-o
bem difuso, o constituinte não deixou de lado alguns direitos
trabalhistas individuais que objetivam a proteção da saúde
dos empregados.
Nesse sentido, na impossibilidade da redução dos riscos e
danos à saúde do trabalhador, a Constituição Federal ainda
estipula alguns direitos trabalhistas compensatórios13:
Art. 7º. (…):
(…)
IX - remuneração do trabalho noturno superior à do diurno;
(…)
XXIII - adicional de remuneração para as atividades penosas,
insalubres ou perigosas, na forma da lei;
(…)
XXVIII - seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do
empregador, sem excluir a indenização a que este está obrigado,
quando incorrer em dolo ou culpa (…).
Mais uma vez, o constituinte harmoniza a atual e inovadora
proteção do meio ambiente com as clássicas normas que protegem
o empregado no seu local de trabalho.
Esses, portanto, são os fundamentos constitucionais relacionados
ao meio ambiente do trabalho. Sobrepõem-se a todos os textos
infraconstitucionais, em face da hierarquia das leis (estrutura
escalonada de normas idealizada por Hans Kelsen, onde a Constituição
Federal é a norma suprema). Norteiam tanto a elaboração da
lei, como a sua interpretação e aplicação, pois como norma
hierarquicamente superior, a norma constitucional jamais é
despida de eficácia.
Tutela jurisdicional
Qualquer ação pode ser utilizada para efetivação da tutela
do meio ambiente do trabalho. É importante, no entanto, ressaltar
algumas com sede constitucional:
Ação popular
O constituinte de 1988 ampliou o âmbito de aplicação
da ação popular, conforme se depreende o artigo 5º, inciso
LXXIII:
Art. 5º. (…)
(…)
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor
ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio
público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico
e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento
de custas judiciais e do ônus da sucumbência (…).
Até o advento da Constituição Federal, nos termos da Lei
n. 4.717/65, a ação popular tinha como finalidade precípua
a nulidade de ato lesivo ao patrimônio público.
Desde 1988, no entanto, sua finalidade alcança atos lesivos
à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio
histórico e cultural. Logo, observados os pressupostos típicos
dessa ação, poderá ser utilizada para a salvaguarda do meio
ambiente do trabalho.
Mandado de Segurança Coletivo
O constituinte de 1988 criou uma nova forma de impetração
do mandado de segurança coletivo, conforme se verifica do
artigo 5º, inciso LXX:
Art. 5º. (…)
(…)
LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado
por:
a) partido político com representação no Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou associação
legalmente constituída e em funcionamento há pelo menos
um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados
(…).
Como as relações de trabalho podem envolver os sindicatos,
essas organizações estariam perfeitamente habilitadas para
defender, através de mandado de segurança coletivo, o meio
ambiente do trabalho, já que este está incluído no grupo de
matérias de “interesse de seus membros e associados”.
Mandado de Injunção
Também no artigo 5º, agora no inciso LXXI, o constituinte
assegura o mandado de injunção, nos seguintes termos:
Art. 5º. (…)
(…)
LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta
de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos
direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas
inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (…).
Na hipótese da existência de alguma norma constitucional
de eficácia limitada (normalmente programática), protetora
direta ou indiretamente do meio ambiente do trabalho, poderá
ser impetrado mandado de injunção, para dar-lhe aplicabilidade
plena. Afinal, toda a matéria relacionada com o meio ambiente,
como já visto, abrange os direitos e liberdades constitucionais.
Ação Civil Pública
Majoritariamente, a tutela jurisdicional do meio ambiente
do trabalho é efetivada através da ação civil pública, prevista
na legislação infraconstitucional pela Lei n. 7.347/85 e elevada
ao nível constitucional pela Carta Magna de 1988, que no seu
artigo 129, III estipula o seguinte:
Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:
(…)
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública,
para a proteção do patrimônio público e social, do meio
ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (…).
O aparecimento de referida ação decorreu da constatação da
insuficiência da clássica ciência processual, pautada no liberalismo
individualista, típico das codificações do século XIX14.
Em virtude desse reconhecimento, fez-se imprescindível e necessário
o surgimento de um processo diferenciado, que possibilitasse
aos cidadãos reclamar do Estado um provimento jurisdicional
justo e efetivo, também para este novo tipo de lesão envolvendo
os interesses difusos.
Nesse sentido, ensina a Professora Ada Pellegrini Grinover,
"a solução macroscópica de tais conflitos, por intermédio
de processos em que a lide seja resolvida, de uma vez por
todas, com relação a todos os titulares dos interesses em
conflito, significa a acolhida de novas formas de participação,
pela ação de corpos intermediários"15.
Também José Joaquim Gomes Canotilho afirma que "o
direito a um procedimento justo implicará hoje a existência
de procedimentos colectivos (Massenverfahren na terminologia
alemã), possibilitadores da intervenção colectiva dos cidadãos
na defesa de direitos econômicos, sociais e culturais de grande
relevância para a existência colectiva (exemplo: 'procedimentos
de massas', para a defesa do ambiente, da saúde, do patrimônio
cultural, dos consumidores)"16.
Por isso, no Brasil foi promulgada a Lei n. 7.347/85, instituidora
da ação civil pública, exatamente para suprir as necessidades
do processo moderno, próprio do século XX. E esse diploma
legal trouxe muitas vantagens.
Em primeiro lugar, soluciona os problemas relacionados com
a admissibilidade em juízo:
a) faz prevalecer o princípio da universalidade do acesso
à justiça, já que o artigo 5º considera legitimados ativos
o Ministério Público, a União, os Estados, os Municípios,
as autarquias, as empresas públicas, as fundações, as sociedades
de economia mista e as associações17 (incluindo-se
os sindicatos);
b) supera o problema das barreiras econômicas. Ainda que
os cidadãos atingidos por uma macrolesão não possam se socorrer
do Judiciário, por falta de assistência jurídica especializada
ou por conta do alto custo do processo — que, na maioria
das vezes, exige a realização de complicadas perícias —,
os legitimados ativos, além de possuírem corpo jurídico
especializado, têm maiores possibilidades de efetuar convênios
com órgãos, estatais ou não, habilitados para a realização
de provas técnicas;
c) sana o problema da desinformação dos cidadãos atingidos
pela macrolesão, tanto sobre o direito pretendido, como
sobre a forma de acesso à justiça; e
d) resolve o problema do descrédito em relação ao Judiciário,
pois a tutela concedida será muito mais eficaz, já que atingirá
todas as pessoas envolvidas no conflito.
Em segundo lugar, a Lei n. 7.347/85 encontra solução para
a problemática da coleta de provas, pois o seu artigo 2º estipula
que as ações civis públicas devem ser propostas no foro do
local onde ocorrer o dano, facilitando a instrução probatória.
A grande vantagem dessa determinação é fazer com que o juiz
que julgará a causa fique próximo da questão social envolvida,
para melhor dimensioná-la e entendê-la.
Em terceiro lugar, há maior utilidade das decisões. A sentença
proferida em sede de ação civil pública tem eficácia erga
omnes, atingindo todas as pessoas que estejam naquela
situação (art. 16, primeira parte)18. Ademais,
a coisa julgada é secundum eventum litis (art. 16,
segunda parte), ou seja, só restará caracterizada em função
do resultado da lide, pois se a ação civil pública for julgada
improcedente por deficiência de provas, não haverá configuração
da res judicata. Essa medida protege a questão social
e impede que as pessoas atingidas por uma macrolesão sejam
prejudicadas, se o legitimado ativo não as defender bem.
Em quarto lugar, está o objetivo principal da ação, que é
a reconstituição do bem lesado (art. 13). Além disso, a decisão
pode, também, ter caráter preventivo ou cominatório (art.
11), ou seja, o legislador preocupou-se com a efetividade
da solução dada pelo Estado-juiz. Em outras palavras, a lei
privilegia a reconstituição do bem lesado ou a prevenção da
macrolesão, e não apenas a mera reparação pecuniária.
Em quinto lugar, a Lei n. 7.347/85 faz imperar e prevalecer
o princípio da economia processual. Com a utilização das ações
civis públicas, há um gasto mínimo de tempo e de energia de
toda a máquina do Poder Judiciário, pois evita-se a propositura
de diversas ações individuais sobre uma mesma matéria. Evita-se,
ainda, a existência de sentenças contraditórias para lides
praticamente idênticas.
É possível perceber que a Lei n. 7.347/85 muda a concepção
de diversos institutos processuais clássicos, como por exemplo,
a legitimidade ativa e a coisa julgada.
O objetivo dessas mudanças é alcançar a efetividade do processo,
fazendo com que este seja, realmente, instrumento de atuação
da jurisdição. Isso porque, em última instância, todo direito
metaindividual poderá sempre ser visto como uma "pequena
causa", mas o que se busca, na verdade, é um provimento
jurisdicional efetivo, que alcance de uma só vez todas as
"pequenas causas", garantindo-se o acesso à justiça
e a efetividade da decisão19.
Por não ser um fim em si mesmo, o processo não pode, em hipótese
alguma, dissociar-se do direito material20. Trata-se,
assim, de adequar o processo às relações de massa que atingem
novos tipos de interesses, ou seja, os interesses metaindividuais.
A Carta Política de 1988 acompanhou essa evolução, deixando
incontestável a preocupação do constituinte em assegurar a
tutela dos interesses acima mencionados21. E como
o processo deve servir ao direito material, deixa de ser uma
ciência neutra, para acompanhar a opção política e ideológica
do constituinte22. Em virtude dessa preocupação,
o constituinte deu status constitucional à ação civil pública,
antes prevista apenas na legislação ordinária, como já mencionado
acima.
Depois disso, em 1990, a Lei n. 8.078/90, o Código de Defesa
do Consumidor, veio aperfeiçoar a tutela jurisdicional coletiva,
traçando regras processuais, no seu Título III, que podem
ser aplicadas a quaisquer processos que envolvam direitos
metaindividuais e não apenas aqueles atinentes às relações
de consumo. Além de “complementar” a Lei da Ação Civil Pública,
o CDC dirimiu polêmicas doutrinárias, particularmente no que
diz respeito à sistematização do interesses metaindividuais,
conforme se verá adiante.
Esses dois diplomas legais, Leis ns. 7.347/85 e 8.078/90,
informam o moderno processo coletivo, criando novos institutos
processuais e reformulando outros já existentes, para que
o processo acompanhe a evolução das relações sociais.
No que diz respeito à tutela do meio ambiente do trabalho,
o objeto precípuo da ação civil pública é preventivo. Trata-se
de tentar evitar a ocorrência de acidente, com a observância
das normas de segurança e medicina do trabalho. Nessas ações,
é incontestável a natureza trabalhista, pois há conexão direta
com as condições de trabalho, que, por sua vez, integram o
próprio contrato de trabalho (art. 114 da Constituição Federal).
Por tal motivo, a Justiça Especializada Laboral é o órgão
do Poder Judiciário com competência para julgar tais ações;
e o Ministério Público do Trabalho, o ramo do Parquet com legitimidade para propô-las. Esse é o entendimento que
vem prevalecendo na Justiça do Trabalho, conforme se depreende
das seguintes ementas:
Ação Civil Pública. Normas de Higiene e Segurança. Competência.
A Justiça do Trabalho é competente para conhecer e julgar
ação civil pública, proposta pelo Ministério Público do
Trabalho, quando o objeto da ação for norma de higiene e
segurança não observada pela empresa. Tais normas advêm
do contrato de trabalho. Seu não cumprimento fere o caráter
sinalagmático da relação contratual. (TRT-15ª Região – Ac.
n. 16.814/93 – rel. Juíza Eliana Felippe Toledo – DOESP,
de 30.11.96).
Justiça do Trabalho. Competência. Tratando-se da
defesa de interesses coletivos e difusos no âmbito das relações
laborais, a competência para apreciar ação civil pública
é da Justiça do Trabalho, nos termos do art. 114, da Constituição
Federal/88, que estabelece idoneidade a esse ramo do Judiciário
para a apreciação, não somente dos dissídios individuais
e coletivos entre trabalhadores e empregadores, mas também
de outras controvérsias decorrentes da relação de trabalho.
Recurso de Revista não conhecido quanto ao tema, porque
não demonstrada a vulneração ao art. 114 da Carta Política
ou a qualquer outro dispositivo legal, mas conhecido e provido
quanto aos honorários advocatícios, nos termos do inciso
VIII, do Enunciado 310/TST. (TST - 5ª Turma – rel. desig.
Min. Thaumaturgo Cortizo – DJU, de 7.8.98, Seç. 1, p. 895).
Em recente decisão, o Supremo Tribunal Federal, intérprete
máximo do Texto Constitucional, posicionou-se igualmente,
afastando, de forma definitiva, qualquer polêmica sobre a
eventual competência das Varas de Acidente de Trabalho, como
pode-se notar a seguir:
Compete à Justiça do Trabalho o julgamento de ação civil
pública que tenha por objeto a preservação do meio ambiente
trabalhista e o respeito irrestrito às normas de proteção
do trabalho. Com esse entendimento, a Turma julgou procedente
recurso extraordinário, para reformar Acórdão do STJ que,
ao dirimir conflito negativo de competência estabelecido
entre a 4ª Junta de Conciliação e Julgamento de Juiz de
Fora e o Juízo de Direito da Fazenda Pública, assentava
a competência da Justiça comum para o julgamento da ação
civil pública, entendendo ser esta uma verdadeira ação de
acidente do trabalho. Trata-se, na espécie, de ação civil
pública proposta pelo Ministério Público do Estado de Minas
Gerais contra vinte e um bancos, em que se busca o cumprimento
da legislação trabalhista diante da precariedade das condições
e do ambiente do trabalho oferecidas pela rede bancária
de Juiz de Fora, quais sejam, a extrapolação da jornada
de trabalho e o conseqüente aparecimento de lesões pelo
esforço repetitivo — LER. (STF – RE n. 206.220-1-MG – Ac.
2.ª T. – 16.3.1999 – rel. Min. Marco Aurélio – Revista LTr
63-5/628-630).
Assim, depois da decisão do Supremo Tribunal Federal, não
cabe mais discussão sobre qual órgão do Poder Judiciário é
competente para julgar as ações que tratem da proteção do
meio ambiente do trabalho: nos termos do artigo 114 da Carta
Magna, a competência é da Justiça do Trabalho.
Conseqüentemente, como ramo do Ministério Público que tem
por função defender a ordem jurídica, o regime democrático
e os interesses sociais e individuais indisponíveis, no âmbito
da Justiça Laboral, caberá ao Ministério Público do Trabalho
propor as respectivas ações civis públicas (art. 128, inciso
III combinado com o art. 129, inciso III, da Constituição
Federal).
Conclusão
Na segunda metade do século XX, o avanço industrial e tecnológico
desordenado provocou o sacrifício de alguns bens, dentre os
quais o meio ambiente. Por tal motivo, passou a haver uma
preocupação, no sentido de viabilizar o chamado desenvolvimento
sustentável, de maneira que o progresso respeitasse os valores
fundamentais para a sadia qualidade de vida do homem.
A partir daí surge a noção de proteção do meio ambiente.
Este por sua vez engloba todo o lugar onde o homem se desenvolve,
inclusive aquele onde presta serviços, ou seja, o local de
trabalho. Certo é que tanto o local como as condições de trabalho
já mereciam especial proteção desde a época da Revolução Industrial,
mas a sociedade de massas fez surgir uma nova concepção desse
direito, associando-o ao meio ambiente como um todo.
Assim, sempre que a legislação, constitucional ou infraconstitucional,
referir-se à proteção do meio ambiente, estará referindo-se
também ao meio ambiente do trabalho.
Ainda que essa proteção acarrete a salvaguarda do local e
das condições de trabalho, o objeto imediato da tutela do
meio ambiente do trabalho é a vida dos trabalhadores, e a
vida só pode ser concebida se for saudável. A saúde, portanto,
também é seu ponto principal. Conseqüentemente, o meio ambiente
do trabalho envolve a tutela de interesse difuso, pois a titularidade
do direito não é determinada, já que todos têm direito a uma
vida saudável.
No Brasil, a Carta Política de 1988 assegurou, com precisão,
a tutela do meio ambiente do trabalho, em vários de seus dispositivos.
Essa regulamentação limita a atuação do legislador ordinário
e direciona a atividade do intérprete, em face do princípio
da supremacia da Constituição.
Nesse sentido, o Texto Constitucional também privilegiou
a tutela jurisdicional coletiva dos interesses difusos, aumentando
o âmbito de incidência da ação popular, especificando a forma
coletiva de impetração do mandado de segurança e criando o
mandado de injunção. Elevou, ainda, ao status constitucional
a ação civil pública, criada pela Lei n. 7.347/85, que posteriormente
foi aperfeiçoada pela Lei n. 8.078/90, o Código de Defesa
do Consumidor. Para tornar efetiva a prestação jurisdicional,
vários institutos processuais clássicos sofreram adaptações:
a legitimidade ativa, por exemplo, comporta a atuação de corpos
intermediários e a coisa julgada, além de erga omnes,
é secundum eventum litis.
Assim, o meio ambiente do trabalho é material e processualmente
protegido pelo constituinte brasileiro. E o Supremo Tribunal
Federal, intérprete máximo da Constituição, decidiu pela competência
da Justiça do Trabalho para o julgamento de ações que envolvam
o meio ambiente do trabalho. Conseqüentemente, o Ministério
Público do Trabalho será o ramo do Parquet legitimado para
propor referidas ações.
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1 Definição que, segundo o autor,
foi adotada pela Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente
e Desenvolvimento (World Comission on Environment
and Development – WCED). (Tutela jurisdicional do
meio ambiente. Revista do Advogado, São Paulo, AASP,
n. 37, p.8, set. 1992).
2 A cidade de Olinda, por exemplo,
enquadra-se na categoria meio ambiente artificial
stricto sensu, mas como possui reconhecido valor cultural
e histórico, também encaixa-se na categoria meio ambiente
cultural. O Rio Amazonas, além de integrar o meio
ambiente natural, tem inegável valor turístico, podendo
ser considerado parte do meio ambiente cultural.
3 Desde a promulgação da Lei n.
8.078/90 – Código de Defesa do Consumidor - são irrelevantes
as discussões doutrinárias sobre a conceituação dos
interesses difusos. Reza o artigo 81, parágrafo único,
inciso I, que são os transindividuais, de natureza
indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas
e ligadas por circunstâncias de fato.
4 Direito constitucional e meio
ambiente. Revista do Advogado, São Paulo, AASP, n.
37, p. 64, set. 1992.
5 Quanto à eficácia, José Afonso
da Silva classifica as normas constitucionais em normas
de eficácia plena, normas de eficácia contida e normas
de eficácia limitada. As primeiras são aquelas que
produzem todos os seus efeitos de forma imediata,
independentemente de qualquer comando do legislador
infraconstitucional. As segundas são aquelas que,
de início, têm eficácia plena, mas que podem ter o
seu campo de abrangência reduzido pelo legislador
ordinário. As terceiras necessitam de um comando do
legislador ordinário para alcançarem a sua efetividade
e dividem-se em normas de princípio institutivo e
normas de princípio programático. As de princípio
institutivo são aquelas que traçam esquemas básicos
da estruturação de órgãos, instituições ou entidades
e as de princípio programático ou programáticas são
aquelas que veiculam deveres éticos do Estado, “programas”
que devem ser cumpridos pelos órgãos estatais, para
alcançar os fins sociais do Estado. (Aplicabilidade
das normas constitucionais. 3. ed. São Paulo: Malheiros,
1998. p. 88-163).
6 ARAUJO, Luiz Alberto David e
NUNES JR., Vidal Serrano. Curso de direito constitucional.
2. ed. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 21.
7 A ordem econômica na Constituição
de 1988. 3. ed. São Paulo: Malheiros, 1997. p. 253.
8 Novos aspectos da função social
da propriedade. Revista de Direito Público. São Paulo,
v. 84, p. 44, out./dez. 1987.
10 A ordem econômica na Constituição
de 1988, op. cit., p. 254.
13 Conforme Laura Martins Maia
de Andrade. Monografia apresentada no curso de Mestrado.
São Paulo: Pontifícia Universidade Católica, 1998,
p. 34. Trabalho inédito.
14 "é preciso que sejam buscadas
alternativas de sorte a tornar possível a dedução
de pretensões envolvendo esses direitos em juízo.
Isto porque os institutos ortodoxos do processo civil
não podem se aplicar aos direitos transindividuais,
porquanto o processo civil foi idealizado como ciência
em meados do século passado, notavelmente influenciado
pelos princípios liberais do individualismo que caracterizaram
as grandes codificações do século XIX". (NERY
JUNIOR, Nelson. Princípios do processo civil na Constituição
Federal. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,
1996. p. 107.
15 A tutela dos interesses difusos.
São Paulo: Max Limonad, 1984. p. 1 (Apresentação).
16 Direito constitucional. 6. ed.,
2. reimpr. Coimbra: Almedina, 1996. p. 665.
17 Para se caracterizarem como
legitimadas ativas, as associações devem estar constituídas
há pelo menos um ano e devem incluir, entre as suas
finalidades institucionais, a proteção do bem a ser
tutelado (art. 5º, incisos I e II, da Lei n. 7.347/85)
18 O artigo 16 da Lei n. 7.347/85
estabelecia que a sentença proferida em sede de ação
civil pública faria coisa julgada erga omnes. No entanto,
a Lei 9.494/97 acrescentou a expressão “nos limites
da competência territorial do órgão prolator”. A alteração
traz um erro técnico crasso, pois atrela eficácia
da sentença a critério de competência — institutos
que não se confundem. Ademais, fere o devido processo
legal, protegido no art. 5º, inciso LIV, da Constituição
Federal. Os professores Cândido Rangel Dinamarco,
Ada Pellegrini Grinover e Antonio Carlos de Araujo
Cintra afirmam que o devido processo legal é o direito
ao procedimento adequado, o qual, por sua vez, além
de transcorrer sob o crivo do contraditório, deve
“ser aderente à realidade social e consentâneo com
a relação de direito material controvertida” (Teoria
geral do processo. 10. ed. São Paulo: Malheiros, 1994.
p. 82). A alteração trazida pela Lei n.9.494/97 não
considera a relação de direito material controvertida,
que é uma relação de massas, envolvendo interesses
metaindividuais. É cediço que esse tipo de interesse
não conhece fronteiras territoriais. Por isso, para
a sua tutela, exige-se o processo coletivo, esse sim,
idealizado de acordo com a autêntica relação de direito
material. Fazer com que prevaleça a regra de direito
processual individual (limites territoriais da competência
do órgão prolator da decisão) sobre a regra de direito
processual coletivo é algo que, além de iniciar um
retrocesso na legislação, representa uma verdadeira
“condenação à morte” das ações coletivas, tirando-lhes
sua efetividade. Tome-se, como exemplo, a seguinte
situação hipotética: a Associação dos Portadores da
Síndrome da Talidomida propõe ação civil pública numa
das Juntas de Conciliação e Julgamento da cidade de
São Paulo, pleiteando que determinada empresa, com
filiais em todo o território nacional, cumpra os percentuais
legais da reserva de mercado para admissão de pessoas
portadoras de deficiência. Julgada procedente, se
prevalecer a alteração estudada, a sentença produziria
efeitos apenas nos limites da cidade de São Paulo,
o que faria com que a Associação-autora fosse obrigada
a propor ações em todas as localidades em que a empresa
tivesse outros estabelecimentos. Tal medida pode acarretar
duas conseqüências: o aumento do número de demandas
no Poder Judiciário, afogando-o ainda mais; e a possibilidade
da prolatação de sentenças contraditórias sobre um
mesmo e idêntico fato. Assim, por desrespeitar o devido
processo legal (art. 5º, inciso LIV, da Carta Política
de 1988), a Lei n. 9.494/97 não deve ser aplicada,
por ser flagrantemente inconstitucional.
19 CAPPELLETTI, Mauro, GARTH, Bryant.
Acesso à justiça. Trad. Ellen Gracie Northfleet. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1988.
20 "A natureza instrumental
do direito processual impõe sejam seus institutos
concebidos em conformidade com as necessidades do
direito substancial. Isto é, a eficácia do sistema
processual será medida em função de sua utilidade
para o ordenamento jurídico material e para a pacificação
social. Não interessa, portanto, uma ciência processual
conceitualmente perfeita, mas que não consiga atingir
os resultados a que se propõe. Menos tecnicismo e
mais justiça, é o que se pretende." (BEDAQUE,
José Roberto dos Santos. Direito e processo: influência
do direito material sobre o processo. São Paulo: Malheiros,
1995. p. 16.
21 Segundo o artigo 170, a ordem
econômica é fundada na valorização do trabalho humano
e na livre iniciativa e tem por finalidade assegurar
a todos existência digna, conforme os ditames da justiça
social, observados, dentre outros, os seguintes princípios:
a livre concorrência, a defesa do consumidor, a defesa
do meio ambiente, a redução das desigualdades regionais
e sociais e a busca do pleno emprego. Nos artigos
194/204, há regulamentação da ordem social, especialmente
da seguridade, da previdência e da assistência sociais.
No artigo 205, consta que a educação é direito de
todos. O artigo 215 especifica que o Estado garantirá
a todos o pleno exercício dos direitos culturais.
No artigo 225, há a garantia de que todos têm direito
a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Houve,
ainda, absoluta consagração do princípio da igualdade,
formal e material (art. 5º, caput), cuidando-se dos
interesses gerais das crianças e dos adolescentes
(art. 227 e ss.), das pessoas portadoras de deficiência
(arts. 7º; 227, § 1º, II; art. 37, VIII; etc.), dos
índios (art. 231), dentre outros.
22 Como já mencionado, o constituinte
ampliou o âmbito da ação popular, que passou a servir
para anular ato lesivo ao patrimônio público ou de
entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa,
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural
(art. 5º, LXXIII) e possibilitou a impetração coletiva
do mandado de segurança (art. 5º, LXX). Ambas ações
servem para a tutela jurisdicional de interesses metaindividuais.
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